2012年1月9日，工信部、發改委和國家林業局三部門共同編發了我國《造紙工業發展“十二五”規劃》（以下簡稱“規劃”）。在“十一五”期間，我國的造紙業雖然取得了巨大的成績，但依然存在不少問題，其中原材料供應矛盾突出、自主創新能力不強、節能減排任務艱巨、企業規模仍然偏小等四大問題，是制約我國從造紙大國向造紙強國轉變的主要障礙，也是我國造紙業在“十二五”期間需要著重解決的問題。
　　《規劃》顯示，目前我國紙及紙板的生產量和消費量均居世界第一位。隨著世界經濟格局的轉變和我國經濟社會轉型的明顯加速，我國造紙工業發展面臨的資源、能源和環境的約束日益突顯，亟需加快結構調整。
　　原料供求矛盾突出
　　造紙業所依賴的原材料主要包括木漿、廢紙漿和非木漿，其中木漿是造紙最好的材料，直接決定著紙制品的產量和質量。受到歷史傳統和地理條件等諸多因素的影響，中國長期以非木纖維作為主要造紙原料，這成為制約中國造紙業規模、產品質量和檔次的一個重要因素。
　　由于國內原料林基地建設遲緩，供材有限，非木漿發展受到清潔生產新技術開發滯后的影響，加上國內廢紙回收率偏低等因素，造紙纖維原料自給率難以提高，供需矛盾日益加劇。
　　2010年，我國進口木漿1137萬噸，比2005年的759萬噸增長49.8%；進口廢紙2435萬噸，比2005年的1703萬噸增長43%，我國造紙工業對進口纖維原料的依存度高達40%以上。
　　隨著中國環保力度的加強以及市場對高質量和高檔次紙產品需求的迅猛增加，對木漿和廢紙漿的需求增長較快，國內原料供不應求，不得不大量依賴進口。近年來，在中國造紙業原料中，盡管對木漿的消耗比例有所上升，但與國際發達國家造紙工業的木漿平均消耗94%相比，依然存在較大差距，其主要原因是中國森林資源匱乏。
　　目前中國的森林覆蓋率只相當于世界平均水平的61.3%，而且質量不高。造紙業是木材使用大戶，世界每年消耗的森林資源中，有40%用于造紙，中國目前造紙用材僅占中國所消耗森林資源的6.7%。
　　國際造紙跨國公司經過多年發展，確立了林紙一體化的發展模式，隨著造紙資源供應的日益緊張，其愈來愈重視造紙原料的保障。近年來，國際紙業跨國公司在巴西、智利、印尼等林木資源豐富的國家和地區采取多種形式控制林地資源、培育原料林基地并建設木漿廠。
　　世界各國也越來越重視本國廢紙資源的回收利用，世界廢紙回收量由2005年的1.826億噸提高到2010年的2.234億噸；回收率由2005年的49.8%提高到2010年的56.6%，發達國家普遍超過60%，韓國、德國超過80%，中國僅為43.8%，低于世界平均水平。
　　我國從2000年開始實施《全國林紙一體化工程建設“十五”及2010年專項規劃》，林紙一體化發展已形成全社會共識，通過大力推進林紙一體化工程建設，加強國內廢紙回收利用和關停落后草漿生產線，提高了國內木漿和廢紙的供給能力，改善了原料結構。木漿用量由2005年的1130萬噸增至2010年的1859萬噸，占總用漿量的22.0%；廢紙漿由2810萬噸增至5305萬噸，比重由54.0%提升至62.7%。
　　自主創新能力不強
　　經過多年的發展，我國紙及紙板產量也獲得了很大的提高，取得了巨大的成績。
　　截至2010年，我國紙及紙板產量已經達到9270萬噸，比2005年增長65.5%，年均增長10.6%；消費量9173萬噸，比2005年增長54.7%，年均增長9.1%。造紙工業發展速度很快，規模以上企業紙及紙板工業總產值由2622億元增至5850億元，增長123.1%，年均增長17.4%；紙及紙板利稅總額由225億元增至500億元，增長122.2%。全員實物勞動生產率由每人每年73.4噸增至125.7噸，增長71.3%。目前，我國紙及紙板人均消費量已經達到68千克，高于世界平均水平。
　　但我國造紙工業自主創新能力建設比較弱的局面依然沒有從根本上得到改觀。突出表現為，產學研沒有形成有機的整體，引進技術、消化吸收再創新能力不足，在新工藝、新設備和新產品的開發上缺乏自主創新的產業化重大成果。大型蒸煮、篩選、漂白設備，高速紙機流漿箱、靴式壓榨、壓光機、復卷機等關鍵設備基本依賴進口。
　　據一些業內人士介紹，前幾年，中國造紙業的機械裝備總體水平還不高，多數為國際上20世紀70年代的水平，只有少數達到80年代水平，個別達到90年代水平。只是在最近兩年才有了一些提高。
　　從國際市場上看，世界上少數幾家主要制漿造紙裝備供應商，依靠品牌優勢、研發能力、精密制造以及強大的資金實力和市場拓展能力，基本壟斷了大型制漿造紙裝備供應，這一局面短期內難以改觀。我國現已成為世界制漿造紙裝備的主要市場，但大型制漿造紙裝備主要依賴進口，導致投資成本提高，阻礙了眾多中小型制漿造紙企業裝備大型化步伐。
　　技術裝備水平不高，這也間接加重了我國節能減排的任務。我國造紙工業中技術裝備比較落后的產能仍占35%左右，物耗、水耗、能耗高，是造紙行業的主要污染源，產品質量、物耗、污染負荷均與國際先進水平存在相當大的差距，難以達到《制漿造紙工業水污染物排放標準》（GB3544-2008）的要求。
　　企業規模仍然偏小
　　《規劃》明確提出，預計到2015年，年產100萬噸以上大型綜合性制漿造紙企業集團達到20余家，其中若干企業的銷售額進入全球紙業排名100強。通過加大企業重組力度，完善產業組織形式，逐步形成大型企業為龍頭、中小企業協調發展的產業組織結構。
　　從目前的情況來看，我國造紙工業中具有國際競爭力的大型企業集團和骨干企業數量少，其影響力、帶動力有待提高，小企業、弱勢企業多，行業規模效益水平低。規模以上造紙企業銷售總額僅與世界前四強合計數相當。2010年規模以上造紙企業3724家，其中大型企業33家，僅占0.89%；中型企業388家，占10.42%；小型企業3303家，占88.69%，造紙工業小而散的局面急需改觀。
　　《規劃》為我國造紙行業提出了新的要求，在2015年前，預計實現每年4.6%以上的消費和產能增加；造紙的原材料結構更加完善；產品結構不斷優化；裝備水平逐步提高；資源消耗不斷降低；污染排放明顯下降；淘汰落后產能取得實效等。若《規劃》提出目標得以落實，“十二五”我國造紙業產業將有一個大的跨越。